自然保护区生态环境监察指南
 (环境保护部办公厅2011年7月11日发布,环办[2011]86号)

 

为规范自然保护区生态环境监察工作,加强对自然保护区的监督管理,加大对涉及自然保护区违法开发建设、资源不合理利用等生态破坏行为的环境保护执法力度,促进自然保护区生态环境监察执法工作制度化、规范化,依据环保、资源有关法律、法规、规章、政策文件和有关标准,制定本指南。

1.适用范围

本指南内容主要包括自然保护区环境监察工作的适用范围、监察依据、术语和定义、监察程序、监察内容及视情处理等方面。有关专项监察可依据专项工作的要求适当选择监察内容。

本指南适用于全国各级环境保护行政主管部门的环境监察机构,依照国家有关法律法规、政策规定,对中华人民共和国领域和管辖的其他海域内所有已建自然保护区履行生态保护法律法规、规章制度、各项政策及标准的情况,进行现场监督、检查和处理。

2.监察依据

2.1法律

2.1.1《中华人民共和国环境保护法》

2.1.2《中华人民共和国环境影响评价法》

2.1.3《中华人民共和国水污染防治法》

2.1.4《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》

2.1.5《中华人民共和国大气污染防治法》

2.1.6《中华人民共和国土地管理法》

2.1.7《中华人民共和国森林法》

2.1.8《中华人民共和国草原法》

2.1.9《中华人民共和国野生动物保护法》

2.1.10《中华人民共和国海洋环境保护法》

2.1.11《中华人民共和国矿产资源法》

2.1.12《中华人民共和国渔业法》

2.1.13《中华人民共和国行政处罚法》

2.1.14《中华人民共和国行政监察法》

2.2法规

2.2.1《中华人民共和国自然保护区条例》(国务院令第167号)

2.2.2《中华人民共和国野生植物保护条例》(国务院令第20号)

2.2.3《建设项目环境管理条例》(国务院令第253号)

2.2.4《中华人民共和国风景名胜区条例》(国务院令第474号)

2.2.5《全国生态环境保护纲要》

2.3规章

2.3.1《建设项目环境保护设施竣工验收管理规定》(国家环保总局令第14号)

2.3.2《建设项目环境影响评价分类管理目录》(环境保护部令第2号)

2.3.3《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》(环境保护部令第5号)

2.3.4《环境行政处罚办法》(环境保护部令第8号)

2.3.5《国家级自然保护区监督检查办法》(国家环境保护总局令第36号)

2.4政策

2.4.1《关于国家级自然保护区申报审批意见报告的通知》(国办发〔199117号)

2.4.2《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》(国办发〔1998111号)

2.4.3《国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定》(2002年)

2.4.4《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》(国办发〔200450号)

2.4.5《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》(国办发〔201063号)

2.4.6《关于涉及自然保护区的开发建设项目环境管理工作有关问题的通知》(环发〔1999177号)

2.4.7《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》(环发〔2002163号)

2.4.8《关于加强资源开发生态环境保护监管工作的意见》(环发〔200424号)

2.4.9《关于加强自然保护区管理有关问题的通知》(环办〔2004101号)

2.4.10《海洋自然保护区管理办法》(1995年)

2.4.11《自然保护区土地管理办法》(1995年)

2.4.12《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(1985年)

2.4.13《水生动植物自然保护区管理办法》(1997年)

2.5标准

2.5.1《自然保护区类型与级别划分原则》(GB/T 14529-93

2.5.2《污水综合排放标准》(GB 8978-1996

2.5.3《大气污染物综合排放标准》(GB 16297-1996

2.5.4《饮食业油烟排放标准》(GB18483-2001

2.5.5《地表水环境质量标准》(GB 3838-2002

2.5.6《环境空气质量标准》(GB 3095-1996

2.5.7《土壤环境质量标准》(GB 15618-1995

2.5.8《自然保护区管护基础设施建设技术规范》(HJ/T 129-2003

2.6其他

其他有关法规、政策文件、标准

3.术语和定义

下列术语和定义适用于本指南:

3.1自然保护区

自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

3.2核心区

核心区是指自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地,禁止任何单位和个人进入。

3.3缓冲区

自然保护区的核心区外围可以划定一定面积的缓冲区,只准进入从事科学研究观测活动。

3.4实验区和外围保护地带

自然保护区缓冲区外围划为实验区,可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时,可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。

3.5外来入侵物种

外来入侵物种则是指通过有意或无意的人类活动而被引入到自然或人工生态系统中并建立自然种群,给当地的生态系统或景观造成了明显的生态和经济损害或影响的非本源地的物种。

3.6生态旅游

生态旅游是指在自然区域内开展的一种对环境负责任的旅游,其目的在于享受并了解自然以及相应的过去和现在的文化特色,其旅游者负面影响小,给当地人提供收益以及社会、经济参与机会。

4.监察程序

4.1前期准备

4.1.1资料收集

掌握辖区内所有自然保护区基本信息,包括地理位置、级别、保护对象、类型等,收集自然保护区总体规划、综合科学考察、建设项目情况、旅游开发情况、环评审批情况、卫星遥感图片等资料。

4.1.2数据分析

对自然保护区的数据资料进行分析,根据保护区卫星遥感图片对区内建设项目环境影响情况进行预核查。

4.1.3制定计划

根据收集的基础资料和数据,因地制宜,制定监察计划,确定监察重点。需其他部门配合实施联合监察的,联系有关部门召开联席会议,明确各部门具体工作任务。

学习野外防护知识,统筹安排现场执法需要的调查取证装备、交通、卫星导航等设备,并准备相关图纸。

4.2现场检查

现场监察执法人员不得少于两人,并出示中国环境监察证或者其他行政执法证件。

通过听取自然保护区管理机构的汇报,了解自然保护区管理状况及存在问题。现场查看或复印相关资料,检查自然保护区管理与生物多样性保护状况、生态破坏和恢复情况、生态旅游开展情况、涉及自然保护区建设项目和生产经营活动环境影响评价、“三同时”及环保验收的执行情况。发现有违法、违规行为的,应当责令改正并进行现场调查取证。

4.3调查取证

发现有环境违法、违规行为的,应当立即制止,并根据《环境行政处罚办法》,对违法事实、违法情节和和危害后果等进行全面调查,依法收集与案件有关的证据,制作现场调查询问笔录。需要委托其他环境保护主管部门协助调查取证的,应当出具书面委托调查函。

4.4周边居民调查走访

了解自然保护区内存在的环境问题,对居民提供的信息和意见进行调查核实后反馈于监察报告的整改意见中,以进一步落实。

4.5依法处理

检查中发现环境违法行为,依据相关法律法规,按照《行政处罚法》、《行政监察法》、《环境行政处罚办法》规定的程序,视情进行现场处理或提出处理处罚建议。环境保护行政主管部门或其环境监察机构根据法定职责,提出处理处罚意见。将调查和处罚情况告知保护区主管部门协助监督整改。

不属于本机关管辖的案件,应当移送有管辖权的环境保护行政主管部门处理。

不属于环境保护行政主管部门管辖的案件,应当按照有关要求和时限移送有管辖权的机关处理。

4.6监督执行

对处理决定按规定期限进行复查和后督察,监督检查相关单位对处理决定的落实情况,确保违法违规行为得到纠正。

4.7总结归档

编写总结报告,对查处过程中的相关资料、文字材料及音像资料,及时分类归档。

4.8政务公开

除涉及国家机密、技术秘密、商业秘密和个人隐私外,对自然保护区行政处罚决定应当向社会公开。

5. 监察内容

5.1自然保护区管理

为加强自然保护区建设和管理能力,提高自然保护区管理水平和管护成效,主要监察要点如下:

5.1.1管理机构与管理人员

检查自然保护区内是否设立专门的管理机构,并配备专业技术人员,负责自然保护区的具体管理工作。

5.1.2总体规划编制

检查自然保护区是否编制了总体规划。自然保护区管理机构或保护区行政主管部门应当组织编制自然保护区总体规划,并按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划,组织实施。

5.1.3范围或功能区调整

检查是否存在擅自调整自然保护区范围或功能区划的问题。自然保护区的范围和界线应当由批准建立保护区的人民政府确定,并标明区界,予以公告。任何部门和单位不得擅自改变自然保护区的性质、范围和功能分区,不得随意撤销已批准建立的自然保护区。自然保护区自批准建立或调整之日起,原则上五年内不得进行调整。确因国家立项核准的重大工程建设需要,必须对自然保护区进行调整的,应在确保自然保护区功能不发生改变的前提下,从严控制缩小自然保护区及其核心区、缓冲区的范围。地方级自然保护区的调整由其所在地省级人民政府审批,并报环境保护部和相关部门备案。

5.1.4自然保护区土地和海域管理

检查是否依法确定自然保护区的土地所有权和使用权及海域使用权。对自然保护区内的集体所有土地,是否签订委托管理协议。依法使用自然保护区内土地的单位和个人,是否擅自改变土地用途、扩大使用面积,是否存在破坏、侵占、买卖或者以其他方式非法转让自然保护区内的土地的行为。

5.2生物多样性保护监察

为加强自然保护区内生物多样性保护工作,减缓物种丧失速度,主要监察要点包括:

5.2.1主要保护对象影响

检查自然保护区内国家重点保护物种等主要保护对象是否得到有效保护,是否出现种群大幅度下降的现象。

5.2.2外来入侵物种

检查自然保护区内外来入侵物种的入侵情况,是否对生态环境造成严重威胁或影响,是否存在人为引进外来物种的情况。

5.3资源开发利用监察

为加强自然保护区自然资源保护,查处不合理的资源开发利用行为,实现可持续利用。主要监察要点包括:

5.3.1严格禁止的开发活动

检查自然保护区范围内是否存在砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、捞沙等法律法规禁止的资源利用活动。

5.3.2人工经济林

自然保护区以保护珍稀濒危植物物种为主,应当严格控制区内人工经济林或经济作物的面积与比例。检查自然保护区内人工经济林(如桉树林、橡胶林、毛竹林、茶园、香蕉园等)的种植规模与变化动态,人工经济林的种植是否经过相关部门的批准。

5.3.3野生植物资源采集情况

自然保护区内允许原住民以传统生活方式一定程度利用野生植物资源,但利用强度需限制在自我更新范围内,禁止过度利用。检查自然保护区内是否存在大规模商业性采集野生植物资源的行为。

5.4生态旅游监察

为规范自然保护区生态旅游活动,防止对自然保护区生态环境的不利影响,主要监察要点包括:

5.4.1生态旅游的范围

生态旅游活动仅允许在自然保护区实验区范围内开展。检查自然保护区内生态旅游活动是否涉及核心区与缓冲区范围。

5.4.2旅游项目的环境影响评价

自然保护区的实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。建设其他项目,其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。所有对环境有影响的项目都应当进行环境影响评价。检查自然保护区内旅游项目(包括设施建设)是否开展了环境影响评价,并按规定进行了报批。

5.4.3旅游方案的审批

自然保护区生态旅游方案应当按规定由有关行政主管部门批准,其中国家级保护区旅游方案需经国务院有关自然保护区行政主管部门批准,地方级自然保护区旅游方案需经省级人民政府有关自然保护区行政主管部门批准。检查自然保护区的旅游方案是否经过有关自然保护区行政主管部门批准,禁止随意更改旅游方案,禁止开设与自然保护区保护方向不一致的参观、旅游项目。

检查自然保护区的实际旅游接待量是否超出了批准的接待量是否超出了批准的接待量及自然保护区的承载能力。

5.4.4旅游设施的污染物排放

检查自然保护区内旅游设施(如农家乐等社区经营活动)的污染物排放是否超标,是否采取污染处理措施。

5.5建设项目监察

为规范涉及自然保护区的建设项目环境管理,坚持保护优先原则,对建设项目实行全过程生态环境监察,及时发现环境违法行为并予以处理。主要监察要点包括:

5.5.1建设项目地点

在自然保护区的核心区和缓冲区内,不得建设任何生产设施,开展旅游和生产经营活动。检查自然保护区内是否存在建设项目(包括保护区管理机构自建项目),项目地点是否位于核心区或缓冲区内。

5.5.2建设项目环评制度执行

自然保护区实验区内开展的建设活动,必须进行环境影响评价并依法履行报批手续。检查自然保护区实验区内的建设项目类型是否符合相关环保法规的要求,是否开展了环境影响评价,环保审批手续是否齐全。项目有无重大变更,是否依法履行后评价等相关变更手续。

涉及自然保护区的开发建设项目的环境影响评价文件,是否对项目可能造成的对自然保护区功能和保护对象的影响作出预测并提出保护与恢复治理方案。

涉及国家级自然保护区且其环境影响评价文件依法由地方环境保护行政主管部门审批的建设项目,其环境影响评价文件在审批前是否征得国务院环境保护行政主管部门的同意。

5.5.3建设项目“三同时”制度执行

建设项目中防治污染的措施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设项目建设过程中,建设单位应当同时实施环境影响评价文件及审批意见中提出的环境保护对策措施。检查建设项目应配套建设的环境保护工程是否履行了“三同时”制度,相关生态保护、恢复与补偿措施是否得到落实。试生产、竣工环境保护验收等手续要齐全,验收提出的整改意见要落实到位。

5.5.4建设项目的生态影响

在自然保护区实验区内,不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施,不得损害自然保护区内的环境质量。检查自然保护区实验区内建设项目施工期和运行期的“三废”排放是否符合环境保护法律、法规及自然保护区管理的有关规定,建设项目是否破坏保护区内的生态环境,并损害保护区内的环境质量和生态功能。

5.6突发环境事件应急预案

自然保护区管理机构应当根据保护区实际情况,制订突发环境事件应急预案。检查保护区是否制定突发环境事件应急预案,并配备突发环境事件应急装置、设施和场所。

5.7污染源环境监察

5.7.1废水污染源监察

自然保护区内宾馆、酒店应采取中水回用等多种节水措施,排水要进行雨污分流。污水须进行分类处理,餐饮废水应经过隔栅、隔油池预处理,回收处理地沟油后,与其他生活污水一起排入污水处理装置处理。无法进入城市污水集中处理厂进行深度处理的,须处理达到《污水综合排放标准》(GB8978-1996)第二时段一级标准。

5.7.2废气污染源监察

自然保护区内宾馆、酒店应使用天然气、液化石油气等清洁能源,厨房炉灶上方要安装集气罩,对烹饪油烟进行有效收集,经油烟净化装置处理达到《饮食业油烟排放标准》限值要求,油烟无组织排放视同超标。

5.7.3固体废弃物污染源监察

生活垃圾实行袋装分类收集,交环卫部门统一收集处理,日清日运,不得自行堆积,餐饮业产生的废油(渣)交有相关部门回收。

6.视情处理

6.1现场处理

自然保护区内违法行为属环境行政处罚简易程序范围的,按照《环境行政处罚办法》可当场作出行政处罚决定;属于环境处罚一般程序范围的,按照《环境行政处罚办法》一般程序的规定和要求进行处理。

6.2提出处理处罚建议

属于环保行政主管部门职责内的,依法应给予行政处罚的根据《环境违法认定和处理处罚条款》(附件),提出处理处罚建议,报环境保护行政主管部门,按照环境行政处罚程序进行处理。环境保护行政主管部门或其环境监察机构实施行政处罚时,应当及时做出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。具体形式有:责令停止建设;责令限期建设配套设施;责令限期拆除;责令停止违法行为;责令限期治理;责令限期办理或补办手续;责令限期缴纳排污费等。责令改正期限届满,当事人未按要求改正,违法行为仍处于继续或者连续状态的,可以认定为新的环境违法行为。

对于未按照规定完成生态恢复任务的地区和建设单位,暂停审批其新的涉及自然保护区的建设项目环评文件,并对相应责任人依法予以处理。

除涉及国家机密、技术秘密、商业秘密和个人隐私外,对自然保护区行政处罚决定应当向社会公开。

6.3部门间或向政府移交移送

涉嫌违法依法应当由县级以上人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件,环境保护行政主管部门应当提出处理建议报本级人民政府。

属于环保行政主管部门职责外的实行案件移交移送制度。涉及毁林、伤害野生动物的案件,向林业行政部门移送;涉及河道采沙的向水利部门移送;因环境违法需依法关停的、需吊销采矿许可证的向国土资源部门移送;需吊销营业执照的向工商部门移送;需断电的向电力部门移送;需追究行政责任的向监察部门移送;需追究刑事责任的向司法部门移送;需对企业关闭、搬迁或涉及重大案件及特殊案件的报当地人民政府。对已移送的案件进行全程跟踪,处理结果在环保部门备案。对移交后未得到处理的案件,上报当地政府督办。

本指南由县级以上人民政府环境保护行政主管部门组织实施,各级环境监察机构具体负责自然保护区生态环境监察工作。环保部门内部协调机制由各省级环保部门自行制定。

本指南由环境保护部负责解释。

 

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